丁小平：《管理手段论》3.1 指令性管理手段

一、指令性管理手段的内容

指令性管理手段（以下简称指令手段）是一种依靠行政组织的权威和行政岗位的权力，运用指令、命令等强制性方式，对下属或下一行政层级的机关施加直接影响的方法。无论在公共行政的领域，还是在私人行政的领域，这种手段都是以权威和服从为前提的，表现为一种权力支配关系，其作用形式是根据组织系统的等级结构而被赋予组织中不同层级上的职务和职位的，当组织权威与这些职务和职位联系在一起的时候，以指令的形式出现。处在这些职务和职位上的人，有着确定的职权和职责范围。指令手段的基本要求是，在权威和权力的作用范围内，下级必须服从上级。

在历史上，指令手段是最早被运用到管理中来的手段之一；到了近代，一切稍大规模的管理活动也都包含着指令手段。国家与社会公共事务管理的领域是指令手段广泛运用的领域，或者说这是主要运用指令手段的管理系统。除了在这个领域，在各种各样的企业、事业管理领域中，也普遍运用指令手段。可以说在一切具有层级结构的组织中，都不同程度的运用着指令手段。

从根本上看，指令手段是一个组织的领导人员或领导机构行使组织权威的过程，而组织的权威又是建立在权力的基础上的，每一个组织结构及其负责人，都是由法律、条例、组织规章或上级机关授予他一定的权力，这些权力本身就代表着组织的权威，运用这些权力就是行使组织的权威，同时也在这个过程中维护和进一步加强组织的权威。也就是说，指令手段运用中所依据的权威是组织的权威，而组织的权威又是通过指令的颁布、在权力结构和权力运行中建立起来的。一切组织都是分为一定的层级的，在每一个层级上都设置了一定的职务和职位，权力总是与这些职务、职位联系在一起的，而不是与某一个人联系在一起的。一个人处于某一职位上、担任某一职务，他也就有了与这个职务、职位相应的权力，当离开这一职位和辞谢这一职务时，也就同时交出了与这一职务和职位相联系的一切权力。因此，人们往往习惯于把权力称作职权。并在职权的意义上来理解职责和权限的范围，这种理解往往能够帮助形成正确运用权力的心理基础。

二、指令手段的性质和特征

由于指令手段是建立在权威与服从的关系基础上的，是一种权力支配关系，指令手段的运用具有强制性，较少给下级或下属留下回旋的余地。这就要求管理者在管理活动中，必须正确认识指令手段的性质，对指令手段的长处和不足都能了然于胸，从而扬长避短，防止指令手段在运用中出现专制化的倾向。

对于现代管理来说，指令手段的根本性质就是服务。服务是管理的根本目的，这是有管理的实质所决定的。在整个社会系统中，公共行政被定位在为社会服务的角色上；在一切公共组织中，管理系统都是为其他方面服务的；在私人组织中，管理也是为整个系统的运行提供服务的。所以，对于指令手段的运用来说，必须树立起管理就是服务的观念，指令手段所表现出来的有令必行、有禁必止，完全是从属于提供高质量和效率这一目的的。相反，如果在指令手段的运用中，不以服务为目的，管理者就极其容易使自己凌驾于管理系统之上，高高在上地发号施令，堵塞上情下达的通路，滋长官僚主义。

管理就是服务，但指令手段在从属于服务的目的时，是有着多种多样的形式的，并有着自己的特征。

虽然在不同的管理系统中，由于组织形式的不同、管理目标的不同、管理对象的不同和管理环境的不同，决定了运用指令手段的差异，而且现代管理的复杂性，也使指令手段带有多样性。但概括起来，指令手段往往是采用命令、通令、指示、规定、决议、决定、通知、通告等几种主要形式。在具体的工作中，采用哪一种形式当依照情况而定。但是，无论采取什么形式，它都是自上而下的发挥作用的，是把针对一定情况作出的意义明确和内容具体的决定传达给下级进行执行的，上级的决定对于下级的执行者来说，是具有强制力的。

指令手段的基本特征有：

（1）权威性。指令手段所依据的是组织的权威，一般来说，组织层级越高，权威也就越强。指令手段的运行规律是由权威较强的一方对权威较弱的一方施加影响和支配行为。所以，作为手段的指令，都是从较高的组织层级中发出，由较低的组织层级接受和执行的。在一些特殊情况下，一些指令也可能从最高的组织层级发出，层层转发下去，直至最低的组织层级加以执行。不论出现什么情况和采取什么形式，来自于的商机的指令都是具有权威性的。指令手段的权威性还表现在作用范围上。因为，组织的层级越高，它的权威也就越强，由它发出的指令适用范围也就越大，其接受率也就越高。

（2）强制性。强制性是与权威性联系在一起的，建立在权威基础上的指令必然带有强制性的色彩。指令手段的强制性表现为，较高组织层级的管理机关和管理者运用权力，对下属机关和人员进行直接指挥和监督，调节下属各部门、各单位或各个成员的行动，而下属机关和人员对上级机关和人员的指挥、命令、指示、监督和调节活动必须服从和认真加以执行，不能怀疑、否定和抵抗。对一切随心所欲、拒不服从或阳奉阴违、敷衍了事的行为，上级都有权追究其责任，直至给与处分。指令手段的强制性存在于有着直属关系的两个组织层级中，随着组织层级之间间距的扩大，强制性出现减弱的趋势。也就是说，在两个组织层级之间存在着的组织层级越多，强制性也就越弱。这就是俗语中讲的“县官不如现管”。

（3）垂直性。指令手段的垂直性是指权力作用方向的垂直性，是通过组织系统、组织层级自上而下地实施管理活动的权力运行方式。指令手段的垂直性特征是遗留在指令手段中的最原始痕迹。指令手段作为人类最早使用的管理手段之一，它最初是存在于结构比较单一的组织中的。这种组织往往采用集权制，把组织的职位按垂直的直线系统排列起来，因而权力也就沿着这些职位敷设的直线发挥作用。因此，它采取的是纵向的直线传达指令的垂直管理，下级只服从直接上级的领导和指挥。在横向关系上，则不存在领导或者指挥的问题。所以，越级指挥和横向指令都可能会遇到不理睬的情况。总之，指令手段的垂直性表明：它是一种权责分明、信息沟通方便、便于统一管理、集中指挥的管理方式。

（4）随机性。指令手段的随机性也就是它的直接性、灵活性和具体性。也就是说，这一手段的运用，总是根据具体的情况而作出具体的选择的，因时间、地点、条件和对象的变化而变化。在指令手段自上而下地发挥作用的过程中，只存在着直属的领导关系，排除了越级的指挥。因而，它是建立在充分的信息沟通的基础上的，不需要模糊的、原则性的指示，只接受具体的、可操作性的指令。不仅行政指令的内容和对象是具体的，而且实施过程中的具体做法也因对象、目的和时间的变化而变化。所以，任何行政指令都是在某一特定时间内对某一特定对象起作用，具有明确的指向性和一定的时效性。一项行政指令往往只在极短的时间内才具有约束力，一旦时过境迁，这项命令无需废止也就不再发生作用。

（5）无偿性。指令手段适用于组织的等级原则，上下级之间不存在平等关系，下级的权力表现为上级的授权，因而，下级应对上级负责，没有讨价还价的余地。上级对下级有着无偿支配权，对下级的人、财、物等等的调动和使用不讲等价交换，一切根据管理的需要，不考虑价值补偿问题。在资源配置上，采取计划调拨的方式，下级机构所需的人、财、物等，由上级机构分配、批拨，上级机构对下级机构的人、财、物的使用权，可以直接加以干预和限制。

三、指令手段的功能

在任何管理中，都存在着权威与服从的关系，缺乏权威与服从，管理职能就无法实现。指令手段正是权威与服从关系的典型形式，所以指令手段是执行管理职能的最基本的手段之一。具体地说，指令手段的作用表现在以下几个方面：

第一，指令手段的运用可以使组织内部实现统一目标、统一意志、统一行动，获得系统整体的功能，从而使组织上层制定的方针和政策能够得到贯彻，实现对全局活动的有效控制。管理系统一般都是由众多复杂因素构成的，运用行政手段可以使这些因素的结合达到高度的集中统一。因为，统一目标、统一意志、统一行动是任何有组织的群体完成一定任务的必要条件，也是一切大规模的人类实践活动的客观要求。

在现实生活中，由于组织中的人们看问题的立场、观点和方法不同，个人目标和组织目标、个人利益和组织利益也往往存在分歧和对立，因而，人们对完成组织任务的态度也就不同。这就需要运用具有强制性的指令手段，使全体组织成员服从于一个统一的意志，在统一的指挥下、协同一致的行动。倘若没有一定的权威和服从，组织就会处于一盘散沙的状态，无法实现管理的目标。所以，指令手段是根源于组织内部协调的客观需要的，正是指令手段可以强化管理中的协作，使各部门、各单位密切配合，前后衔接，并不断调整它们之间的进度和协作关系，充分发挥出管理的职能。

第二，运用指令手段，具有灵活、高效、快速的特点。因为，指令手段总是以行政命令的方式出现，而这一命令本身是建立在权威的基础上的，是下属机关和人员必须服从的。这些命令在执行中，不需要作进一步的论证，没有讨价还价的余地，从而排除了许多影响该项行为的因素和环节。所以，这一手段的运用有着出人意料的高速度。而且，行政命令总是针对具体问题发出的，具有很强的时效性，对于所要解决的问题可以快刀斩乱麻，对于新出现的问题可以快速作出决断，所以，他又是非常灵活的。再者，指令手段的最大特点是可以赋予组织行为以便捷、秘密的特点，是对于一些特殊事务的处理极其方便。在管理活动中，出现某些紧迫的情况是经常性的，在这种情况下，需要最迅速地作出反应和调解组织的行为。比如，推行一种新的经营政策，或者纠正一种严重的错误倾向，或者环境突然发生变化，等等，都需要运用指令手段，以求令行禁止，迅速排除阻力，有效地解决问题。总之，指令手段是一种非常有效的管理手段。

第三，在一切管理手段中，指令手段是比较简单的手段，但却是最为基本的手段，指令手段的运用是一切其它管理手段的基本的手段，指令手段的运用是一切其它管理手段的基本保障。在管理活动中的其他技术性手段的运用，都是建立在指令手段的前提下的，只有在指令手段完备的条件下，其他手段的实施才能够得到保障。在许多情况下，指令手段是与其他管理手段交叉并用的，即使是运用其他管理手段时，即使没有同时使用指令手段作为支持，也是把指令手段作为随时调用的备用手段。因为，一旦其他的管理手段遇到困难或者面临失败时，只有指令手段能够立即被用来作为补充手段和救济手段。

四、指令手段的运用

指令手段是在管理活动中最常用的手段之一，也是管理者最乐意使用的手段，但是，由于指令手段以权威作支柱，是一种权力支配活动，往往表现出集权的特征。所以，它很少给下属留下回旋余地，这对于调动各个组织层次的积极性、主动性和创造性是非常不利的。

第一，由于组织高层之外的其他各个层级的积极性、主动性都无法得到发挥，以至于组织的命运往往维系于最高一级，甚至维系于最高领导层的一些人或一个人身上。这样一来，最高一级管理层或最高领导人的水平和素质就是非常关键的因素。同样，最高领导层的任何变动都可能决定着组织的兴衰。

第二，指令手段作为一种纵向的垂直管理的方式，容易强化组织权威，拉大上下级之间的距离，从而助长官僚主义的滋生。而且，下级的功过往往取决于领导的认同。这样，势必会产生一种虚假浮夸、争相邀宠的倾向。

第三，指令手段的垂直管理有可能割断组织各个层次上的横向联系，使横向沟通无法进行。这样，信息传递必然受阻，造成沟通困难，甚至会出现信息传递中严重失真的情况，以至于使上层决策造成误导。

鉴于指令手段可能会造成这些不利后果，在运用指令手段时必须慎重。在管理中，应当把最少运用指令手段作为一种成功管理的追求。除了国家管理之外，对于其他的管理领域来说，都应当尽可能少地运用指令手段。如果国家管理之外的管理组织在运行中经常性地依赖于指令手段，那么，这个组织就已经处于危机重重的状态了。即使在国家这样的公共管理领域，实现法制和民主，依法行政，依法施令，以及引用私人组织中的企业家精神，也已经成为公共管理中不可逆转的历史趋势。所以说，最少使用指令手段这种最有效的管理方法，往往是管理者最明智的选择。

但是，这绝不意味着指令手段不可使用，而是说要科学、合理地使用行政手段，即要做到适时、适情、适度，需用时必用，不需用时绝不可乱用。为此，管理者就必须注意在运用指令手段的时候做到：

（1）突出目标导向。根本目标的要求，确定采取运用指令手段的方式。对于不同的任务，不同的目标，要选择最适宜的方式。方式正确，会收到事半功倍的效果；否则就起不到应有的作用。

（2）建立一套严密的组织机构。要以任务为中心，因任务设机构，因机构定职务，因职务择人员。做到大权在握、小权分散，强调下级服从上级，但又不要多头领导，以免政令分散。

（3）处理好管理宽度和管理层级之间的关系。运用指令手段，要求集中领导、分级管理，管理宽度和管理层级要适当。命令不要直接下达到基层，而要逐级下达。各个层级干其应干的事情，负责各自应负的责任。在管理的实践中，寻求一个管理宽度和管理层级的最佳结构。

（4）权责一致。指令手段要求每一个层级及其每一个管理者都必须明确自己的目标和责任，同时享有相应的权力。另一方面，有权力就要承担责任，权和责必须保持一致。

指令手段其实是实现管理功能的一个重要手段，但只有正确运用，不断克服其自身的局限性，才能发挥它应用的作用。所以，运用指令手段时，首先必须树立服务意识；否则，权力、权威等都可能导致官僚主义、以权谋私、玩忽职守的行为。其次要能够当自觉地提高自己的管理水平和各方面的素质。更为重要的是，指令手段的行使必须以群众的监督作为补充，需要经常性的听取下级的意见，接受下级和群众的批评监督，从而不断地对指令手段做出新的调整和改革。